如今，對于城市發(fā)展來說，土地資源的利用范圍早已不僅限于平面，而是立體的。因此，地下空間的開發(fā)和利用日益受到重視。

2023年全國自然資源工作會議提出，鼓勵地上地下空間立體開發(fā)，用“地下”換“地上”。2021年中國城市地下空間發(fā)展藍(lán)皮書數(shù)據(jù)顯示，長三角城市群以及粵港澳大灣區(qū)中的珠三角城市群，共同構(gòu)成主導(dǎo)中國城市地下空間發(fā)展的增長極。

有數(shù)據(jù)顯示，早在2020年，我國東部地區(qū)的城市地下空間新增建筑面積同比上升，增長率達(dá)3.78%，尤其以浙江、江蘇、上海最為顯著。上海市規(guī)劃和自然資源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，上海地下空間已進(jìn)入快速發(fā)展時期，在中心城區(qū)基本形成了多中心、網(wǎng)絡(luò)化的地下空間發(fā)展形態(tài)。

在開發(fā)向下生長的“未來之城”的過程中，如何做到科學(xué)規(guī)劃、合理利用，有步驟地釋放地下空間資源潛力?又會遇到哪些困難和挑戰(zhàn)?上海的經(jīng)驗(yàn)或可為解答這些城市發(fā)展之問提供有益借鑒。

潛力資源

地下空間開發(fā)亮點(diǎn)頻頻

2023年3月，連通上海虹橋綜合交通樞紐與國家會展中心的地下通道hubo商業(yè)街全新亮相，不僅為這個2019年年底就已開通的千余米進(jìn)博會交通配套項(xiàng)目增加了多姿多彩的豐富業(yè)態(tài)，也為附近工作生活的市民提供了一處便利的超大商業(yè)空間。以往行色匆匆的通勤過客們紛紛緩住腳步，重新打量這處風(fēng)雨不侵的地下交通長廊，將它加入到自己的購物、社交、生活場景中。

“在新城開發(fā)、城市更新等成片建設(shè)地區(qū)，地下空間整體開發(fā)模式受到了政府和開發(fā)商的青睞。”上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院規(guī)劃師何耀淳表示。“像虹橋樞紐-國展中心這樣的大型項(xiàng)目，從規(guī)劃之初就明確了地下空間整體規(guī)劃、逐步開發(fā)的原則，從設(shè)計到建設(shè)再到管理逐步推進(jìn)落實(shí)，可以最大限度實(shí)現(xiàn)地下空間的互聯(lián)互通和功能設(shè)施的高效共享。這一舉措，不僅能降低開發(fā)成本，也有利于空間資源的節(jié)約集約利用。”何耀淳說。

如果說地下空間的整體規(guī)劃開發(fā)為城市的未來發(fā)展提供了更多想象空間，那么零星閑置的地下空間則為上海老式小區(qū)的微更新提供了資源潛力和創(chuàng)新思路。

2021年3月，“閑下來合作社”在上海市長寧區(qū)仙霞路社區(qū)亮相。這處小而美的社區(qū)更新項(xiàng)目舊址是一處已經(jīng)閑置十余年的地下人防工程。改造后，1100平方米的地下空間被隔成36個格子間，既有供社區(qū)居民休閑的活動空間，也有為創(chuàng)業(yè)者提供的創(chuàng)業(yè)空間和分時共享空間。這里冬暖夏涼，裝修設(shè)計得也好，有很多新鮮鋪?zhàn)樱稽c(diǎn)兒也看不出原來地下洞破敗的樣子。小區(qū)居民對這處家附近的“多功能客廳”非常滿意，自合作社開張以來，光顧人數(shù)與日俱增。

地下商超、地下停車場、地下倉庫、地下物流、地下市政設(shè)施……在人口密集、寸土寸金的上海，地下空間資源成為了解決“城市病”帶來的空間擁堵問題的“處方”，優(yōu)化了功能布局，提高了城市韌性。

2010年，在靜安雕塑公園地下31.5米處，上海世博靜安變電站正式投產(chǎn)，成為國內(nèi)首座500千伏地下變電站，也是全球規(guī)模最大、技術(shù)最先進(jìn)的500千伏地下變電站。2019年，當(dāng)時國內(nèi)最大的土壓平衡盾構(gòu)法隧道——上海諸光路通道正式通車，該工程為國內(nèi)首次采用“全預(yù)制拼裝”的超大直徑盾構(gòu)隧道。2021年，深達(dá)58.65米的上海最深基坑項(xiàng)目——蘇州河深層排水調(diào)蓄管道系統(tǒng)工程云嶺西段豎井順利封底，上海的海綿城市建設(shè)再進(jìn)一程。2022年，上海首個垂直掘進(jìn)(盾構(gòu))地下智慧車庫工程——靜安區(qū)大寧街道的深井停車庫正式開挖，項(xiàng)目單個豎井開挖直徑達(dá)23.02米，是目前世界最大直徑豎井，建成后將提供停車位304個，有力緩解街道長期存在的“停車難”壓力。

近5年來，上海全面開展架空線入地和合桿整治工作，加快地下綜合管廊建設(shè)，為公園、綠化騰出了更多地面空間。

三重挑戰(zhàn)

安全、秩序和效率

上海地下空間開發(fā)始于20世紀(jì)60年代的人防工程建設(shè)。20世紀(jì)90年代以來，隨著大規(guī)模的舊城改造、新區(qū)建設(shè)和軌道交通建設(shè)，上海的地下空間開發(fā)規(guī)模迅速擴(kuò)大。

截至2023年3月28日，上海市共有地下工程43168個，總面積近1.5億平方米，主要分為生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施、公共基礎(chǔ)設(shè)施和軌道交通設(shè)施三類。其中，上海地鐵(含上海市和上海大都市圈)是全世界總長度最長的城市軌道交通系統(tǒng)。地下空間大規(guī)模開發(fā)彌補(bǔ)了城市空間資源緊缺的短板，讓上海成為中國地下空間開發(fā)規(guī)模最大的城市之一，但隨之而來的系列問題也逐步顯現(xiàn)。

“地下空間開發(fā)最重要的是安全問題。”上海市地質(zhì)調(diào)查研究院首席專家史玉金說道。上海作為沿海城市，地下空間開發(fā)遇到的兩大問題是地下水和軟土。在軟土地區(qū)進(jìn)行基坑開挖、隧道施工的技術(shù)要求很高，如果設(shè)計方案不科學(xué)或措施不當(dāng)，就會引起地下水滲漏，造成流砂、邊坡失穩(wěn)及大面積地面塌陷等情況。這意味著上海地下空間開發(fā)的成本和風(fēng)險會更高。“尤其是50米以下的深層地下空間資源開發(fā)，盡管現(xiàn)階段案例不多，但隨著深部開發(fā)的持續(xù)，如何確保施工安全、環(huán)境安全和后續(xù)運(yùn)行安全，對現(xiàn)有地下工程技術(shù)提出了新的挑戰(zhàn)。”史玉金介紹。

不同深度的地下空間開發(fā)時序同樣重要。上海中心城區(qū)15米以內(nèi)的淺層地下空間已趨于飽和，目前開發(fā)主要集中在15米~ 30米的中層地下空間，部分重大工程開發(fā)深度已超過30米。各類建筑的地下場室、樁基和各類管線、管道、地下通道、隧道等，勾勒出了地下上海縱橫交錯的復(fù)雜形態(tài)。已建成的地下空間設(shè)施難以改遷，改造的難度也很大，往往對新規(guī)劃設(shè)施造成較大影響，成為進(jìn)一步優(yōu)化空間布局的制約因素。

與地下空間開發(fā)利用充分的中心城區(qū)相比，郊區(qū)地下空間的開發(fā)需求較少。而一旦地上建設(shè)項(xiàng)目完成，再倒過來進(jìn)行地下空間開發(fā)的難度就很大。長遠(yuǎn)來看，不利于城市空間資源的節(jié)約集約利用。

部分無序開發(fā)、設(shè)計過時或多頭管理的地下空間還存在使用效率低下的問題。由于缺少總體規(guī)劃、對地下空間資源的認(rèn)識有限，上海市早期建造的很多地下結(jié)構(gòu)是相互不連通的獨(dú)立單元，功能相對單一，如今已明顯不能滿足城市高質(zhì)量發(fā)展的需求。另外，因開發(fā)深度不同，原有地下結(jié)構(gòu)的改造難度和成本較高。隨著時間推移，這些零散地下空間的使用效率逐漸降低，有的成為了閑置資源。

此外，建設(shè)主體多元的各類地下管線，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)情況復(fù)雜，治理難度大，也存在公共事故隱患多的問題。

鋪展藍(lán)圖

科學(xué)規(guī)劃牽手制度建設(shè)

針對上述問題，上海市通過理念突破、規(guī)劃先行、技術(shù)攻關(guān)與制度創(chuàng)新，積極應(yīng)對，不斷尋求優(yōu)化方案。在持續(xù)數(shù)十年的地下空間開發(fā)利用過程中，上海不僅創(chuàng)造了許多經(jīng)典案例，更逐步形成了系統(tǒng)的支持政策和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)。

上海是全國最早開展地下空間規(guī)劃的城市，早在2003年就編制了《上海市地下空間概念規(guī)劃》，確定了上海市地下空間規(guī)劃原則、目標(biāo)和總體布局，發(fā)揮了規(guī)劃的引導(dǎo)和控制作用。2008年出臺的《上海市地下空間規(guī)劃編制導(dǎo)則》，完善了地下空間規(guī)劃編制體系，明確了地下空間規(guī)劃編制內(nèi)容、深度和報批程序以及重點(diǎn)地區(qū)地下空間規(guī)劃的相關(guān)要求。之后，上海又陸續(xù)編制了《上海市地下空間近期建設(shè)規(guī)劃(2007~2012年)》《上海市城市快速軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃(2010~2020年)》《上海市綜合交通樞紐近期選址規(guī)劃》《上海市中心城公共綠地規(guī)劃》《上海市民防工程專業(yè)規(guī)劃綱要》《上海市民防骨干工程布局規(guī)劃》和一大批重點(diǎn)地區(qū)地下空間詳細(xì)規(guī)劃。黃浦、盧灣、寶山、虹口、嘉定等區(qū)還編制了地下空間分區(qū)規(guī)劃。2012年制定的《上海市城市地下空間開發(fā)利用和保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，提出了“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序開發(fā)、合理利用、有效保護(hù)”的指導(dǎo)方針。隨著“上海2035總規(guī)”的貫徹落實(shí)，新一輪的地下空間專項(xiàng)規(guī)劃正在編制中。2020年11月，《上海臨港新片區(qū)地下空間規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則(試行)》發(fā)布，首次提出按照地下城市的系統(tǒng)功能要求指導(dǎo)地下空間規(guī)劃設(shè)計，規(guī)劃形成“一核三軸多節(jié)點(diǎn)”的網(wǎng)絡(luò)化地下空間，實(shí)現(xiàn)地下空間的豎向分層、橫向連通、有機(jī)生長。2021年3月，《上海市新城規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》發(fā)布，提出規(guī)模化開發(fā)地下空間，建設(shè)“地下城”，并提出“重點(diǎn)地區(qū)地下建筑量達(dá)到地面建筑量50%左右;新建市政設(shè)施(含變電站、排水泵站、垃圾中轉(zhuǎn)站等)地下化比例達(dá)到100%”等關(guān)鍵指標(biāo)。

上海同樣也是全國最早開展城市地下空間資源調(diào)查和評價工作的城市。作為全國地質(zhì)資料信息集群化的試點(diǎn)單位，自2009年開始，上海市地質(zhì)調(diào)查研究院持續(xù)開展了全市地下空間初始調(diào)查，全面準(zhǔn)確地查清了上海已開發(fā)利用地下空間的“四至”、形狀、埋深和用途等空間信息，建立了覆蓋全市的地下空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為地下空間規(guī)劃、用地審批和地下地籍管理工作提供了堅實(shí)的技術(shù)支撐。

“通過整合海量地質(zhì)鉆孔、監(jiān)測數(shù)據(jù)和地下空間調(diào)查數(shù)據(jù)，我們能以三維模型的形式直觀看到中心城區(qū)地下200米以內(nèi)、全市地下100米以內(nèi)的完整地下世界。這意味著我們可以對不同層次的地下空間資源數(shù)量及質(zhì)量給出更科學(xué)、更精準(zhǔn)的評價，對深層地下空間建設(shè)項(xiàng)目的選址和建設(shè)進(jìn)行風(fēng)險評估和開發(fā)建議。”史玉金說。根據(jù)地質(zhì)條件的不同，該院提出了地下空間開發(fā)用途管制分區(qū)，將全市劃分為地下空間禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和適宜開發(fā)區(qū)。在北橫通道等地下工程選址中，這套可視化數(shù)據(jù)系統(tǒng)發(fā)揮了重要作用，不僅方便在工程規(guī)劃中提前考慮避讓已有地下建(構(gòu))筑物，還能全面準(zhǔn)確評估工程實(shí)施中的建(構(gòu))筑物拆遷量。

在地下空間管理方面，上海積極探索出臺了系列法律法規(guī)和管理制度。2010年以來，不僅建立了全市地下空間管理聯(lián)席會議制度加強(qiáng)相關(guān)部門間的協(xié)作管理，還相繼頒布實(shí)施了《上海市地下空間安全使用管理辦法》《上海市地面沉降防治管理?xiàng)l例》《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等系列法規(guī)，要求地下空間開發(fā)應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合開發(fā)、合理利用、安全環(huán)保、公共利益優(yōu)先、地下與地上相協(xié)調(diào)的原則，并對地下空間實(shí)行分層利用。2013年，上海發(fā)布了《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記規(guī)定》，加強(qiáng)地下空間地籍管理，提出了不同類型地下空間權(quán)利設(shè)置與確權(quán)登記的針對性政策建議，儲備了空間資源不動產(chǎn)確權(quán)登記的技術(shù)方法。同年出臺的《上海市地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓規(guī)定》明確經(jīng)營性地下建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行有償使用制度，并按照“鼓勵開發(fā)、分層利用、區(qū)分用途、地下與地上相協(xié)調(diào)”的原則確定了地下空間地價測算規(guī)則。

“十四五”時期，上海提出加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)。在嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯“五個新城”建設(shè)規(guī)劃中，上海強(qiáng)化了地下空間在提高城市韌性、布局智慧基建、提升防災(zāi)能力等方面的重要作用。地下空間資源尤其是深層地下空間資源作為不可再生的自然資源，其有序開發(fā)和合理保護(hù)得到了政府部門和社會公眾越來越多的重視和關(guān)注。

隨著上海市“五個新城”建設(shè)的推進(jìn)，韌性城市、海綿城市、立體城市等新理念以及數(shù)字孿生城市等新技術(shù)為人們描繪出了一個安全有序、生態(tài)環(huán)保、高效智能、互聯(lián)互通、功能完備的未來地下城。比如，臨港新城正在大力推進(jìn)基于地下空間的數(shù)字孿生城建設(shè)。截至2022年年底，數(shù)字孿生城已完成5390個地下構(gòu)筑物、6343.7公里地下管線等基礎(chǔ)底圖搭建。預(yù)計到2025年，臨港新城數(shù)字孿生城基礎(chǔ)平臺將初步建成，具備對重點(diǎn)應(yīng)用場景的平臺級支撐能力，實(shí)現(xiàn)“地上地下一體、現(xiàn)實(shí)與規(guī)劃融合生長”。

此外，上海將進(jìn)一步理順地下空間管理機(jī)制，加強(qiáng)全市地下空間資源動態(tài)監(jiān)測體系和地下重大基礎(chǔ)設(shè)施安全預(yù)警體系建設(shè)，完善不同類別地下空間開發(fā)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、審批流程、管理模式，提升數(shù)字孿生城市等新技術(shù)的應(yīng)用水平。

向下生長的未來之城，一切都是進(jìn)行時。下一步，上海將積極擁抱未來，并通過自身探索，為國土空間立體開發(fā)和土地資源節(jié)約集約利用探索更多可能性。