自然資源部關于探索推進城市地下空間開發利用的指導意見

自然資發[2024]146號

為貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，落實《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于全面加強資源節約工作的意見》，統籌推進城市地下空間合理開發利用，充分挖掘地下空間資源潛力，提高土地要素配置的精準性和利用效率，使優勢地區有更大發展空間，增強城市綜合承載能力,促進經濟社會高質量發展，現就進一步探索推進城市地下空間開發利用提出以下意見。

一、總體要求

推進城市地下空間合理開發利用要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以促進城市地下空間資源優化配置和高效利用為目標，細化土地管理政策單元，強化規劃引領、優化供應體系、加強產權保護、改進監測監管，建立健全城市地下空間開發利用政策體系，探索推進城市地下空間有序開發利用，為經濟社會高質量發展提供空間支撐和要素保障。城市地下空間開發利用要遵循以下原則：

因地制宜、有序開發。城市地下空間開發利用要與城市發展階段、功能定位、空間布局相適應，充分考慮地質、水文等自然環境條件和環境保護、文物保護、防洪排澇抗震等要求，盡可能降低自然災害風險，明確可開發利用和限制、禁止開發利用區域，合理確定開發利用時序。

統籌規劃、分類指導。地下空間要與地表、地上空間統籌規劃，協調人防、交通、防洪排澇等相關規劃，處理好相鄰關系，在充分考慮安全的前提下，明確準入要求，實行分類指導。根據需要，依法設立地下空間國有建設用地使用權、地役權等，加強規劃實施全過程監管。

公共優先、復合利用。堅持把公共利益放在地下空間開發利用的首位，加強城市地下空間安全韌性建設要求，服務民生、平急兩用、平戰結合，實行豎向分層立體綜合開發和橫向空間連通開發，堅持安全環保，推進復合利用。政府引導、市場運作。強化政府引導，優化激勵支持政策，注重發揮市場配置資源的作用，引導經營主體參與地下空間開發利用。

利用5年左右的時間，推動具備地下空間開發利用自然條件，且開發利用需求較大、管理水平較高的重點城市地下空間規劃體系更加完善，開發利用政策體系更加完備，開發利用規模持續擴大，開發利用過程更加安全，國土空間保障能力不斷提升，為經濟社會高質量發展和高水平安全提供更好的要素保障。

二、強化城市地下空間規劃統籌引領

（一）開展城市地下空間資源綜合調查評價。各地要按照統一標準和要求開展地下空間資源綜合調查并動態更新。建立地下空間資源調查技術和標準體系，充分利用遙感、物探、物聯感知、地面數字化調查等新技術方法，加強城市地質基礎調查，摸清城市地質狀況和地震活動斷層分布，建立三維地質與地震活動構造模型，防止產生和誘發城市地質災害。加強區域地下水位變化調查監測和影響分析。理清城市地下空間現有市政設施、人防工程等建（構）筑物的利用現狀、權屬關系，以及文物分布情況。構建地下空間綜合評價體系，基于地下空間全要素指標體系，科學評估地下空間資源環境承載能力、自然災害影響特征和地下空間開發適宜性、安全風險，明確可利用資源的規模、質量和三維空間布局，為科學開發利用奠定基礎。

（二）加快推進相關國土空間規劃編制工作。各地要按照主體功能定位，結合城市發展需要，充分考慮地下空間承載能力、災害影響、地質水文等自然條件和文物古跡等人文條件，在國土空間總體規劃（以下簡稱總體規劃）中提出城市地下空間開發目標、抗震設防要求、布局指引、重點區域和協調聯通的管控要求等，要以安全、環保、可持續利用為前提，劃定地下空間保護和利用管控分區，提出差異化管控和引導措施，強化地下空間開發的安全韌性。因地制宜開展城市地下空間開發利用相關專項規劃編制工作，相關成果納入國土空間詳細規劃（以下簡稱詳細規劃），并與其他專項規劃涉及的地下空間開發利用做好銜接。對于擬開發利用的地下空間，詳細規劃要明確地下開發功能與設施、開發強度、開發深度、開發邊界、建設規模等規劃控制指標和要求，提出符合安全要求的連通區域和連通方式以及地上地下空間復合利用和功能協調的有關要求，提出地下市政設施保障控制要求，并做好非同期建設內容的規劃銜接。鼓勵優勢地區的城市群、都市圈、人口凈流入地區優先編制城市地下空間規劃。

（三）探索城市地上、地下空間復合利用。緊密結合“平急兩用”公共基礎設施建設、城鎮低效用地再開發、存量土地資源盤活利用，統籌考慮軌道交通等重點基礎設施建設工程布局，探索城市空間分層規劃和資源復合利用，促進城市功能布局優化和地上地下空間協同。鼓勵在符合安全標準和綜合交通規劃要求的城市綠地、廣場、公交場站建設地下公共停車設施。地下空間建設項目應盡可能避讓不可移動文物及其保護范圍。

三、健全城市地下空間建設用地供應政策體系

（一）明確地下空間準入要求。地下空間應當科學合理布局地下交通、應急防災、人防工程、綜合管廊、環境保護等城市基礎設施和公用設施，鼓勵合理布局商業、倉儲、物流設施等項目，禁止布局居住、學校、托幼、養老等項目。各地應明確城市地下空間的管控深度，為地下交通等公共設施建設預留空間。對納入國家和省重大項目，需要利用深層地下空間建設的，支持各地探索在不改變地表土地利用現狀和用地類型的前提下，設立地下國有建設用地使用權進行開發建設。

（二）規范地下空間供應方式。地下空間國有建設用地的供應，按照地表國有建設用地供應方式和程序辦理。但是，符合以下情形的，可以采用協議出讓（租賃）方式供應：

1.地表國有建設用地使用權人利用自有用地開發建設地下空間項目的;

2.與城市地下公共交通設施配套同步建設且不能分割實施的經營性地下空間；

3.宗地內及宗地間的地下連廊;

4.其他符合協議出讓（租賃）的情形。

以出讓方式供應的，應根據土地用途、規劃實施要求、與地表國有建設用地使用權的關系，依法合理確定土地使用年期。

（三）實施差別化的地價支持政策。地下空間國有建設用地使用權以出讓或租賃方式取得的，其土地出讓價款（租金）分層計算。各地可根據當地基準地價和不動產交易實際，評估后確定地下空間國有建設用地使用權價格，并充分考慮成本差異，實行地價向下遞減的優惠政策。除地方另有規定外，地下三層及以下可減免土地出讓價款（租金）。

已設立地表國有建設用地使用權的地下空間通過劃撥方式供應并自行開發的，不再收取土地價款。對于利用公共管理與公共服務用地、公園與綠地的地下空間，建設面向社會提供公共服務的非營利性地下停車設施的，可不收取土地價款，但地下車位不得分割銷售或以租代售。

四、規范城市地下空間建設項目規劃管理

（一）規范規劃許可管理。使用地下空間進行工程建設的，應按照《中華人民共和國城鄉規劃法》相關規定辦理規劃許可。單獨設立地下空間國有建設用地使用權的，可與地表空間分別辦理規劃許可手續。實施供地前，應依據詳細規劃明確土地用途、提出規劃條件，包括地下空間的位置、空間范圍邊界、地下深度、建設規模、使用性質、配套建設要求和連通方式等內容。對于詳細規劃未明確地下空間開發利用規劃控制指標和要求的，實施供地前應當依據總體規劃及相關專項規劃要求及時組織開展規劃研究，確定地下空間的規劃要求，納入詳細規劃，依據詳細規劃提出明確的規劃條件及開發建設要求。地下空間工程建設應符合法律規定的公共消防設施、防洪排澇防滲設施布局要求和工程技術標準；涉及文物保護范圍和建設控制地帶的，應依法征求文物行政主管部門意見。

（二）優化規劃許可程序。地下空間國有建設用地使用權以劃撥方式配置的，可同步核發建設用地規劃許可證、國有建設用地劃撥決定書；以出讓（租賃）方式配置的，可簽訂出讓（租賃）合同后，核發建設用地規劃許可證。建設工程設計方案符合詳細規劃和規劃條件的，依法核發建設工程規劃許可證。

五、完善城市地下空間產權管理

（一）規范地下空間不動產登記。地下空間建設用地使用權登記以不動產單元為基本單位，并通過國有建設用地劃撥決定書、有償使用合同及其附圖載明的水平投影坐標、豎向起止高程和水平投影最大面積確定其范圍，依法依規開展不動產登記。鼓勵有條件的地區探索實行三維地籍管理。

1.與地表國有建設用地使用權作為一個整體一并供應的地下空間，土地權利類型繼續依法登記為國有建設用地使用權，權利設定方式登記為地表。

2.單獨設立的地下空間國有建設用地使用權，其土地權利類型登記為國有建設用地使用權，權利設定方式登記為地下。

3.依法利用地下空間國有建設用地使用權建設建（構）筑物的，參照建筑物區分所有權的規定辦理登記，地下空間國有建設用地使用權面積原則上不進行分攤；確需分攤的，按地下空間建筑面積進行分攤。

（二）推進已建成地下空間完善相關手續。建成并通過竣工驗收的地下空間國有建設用地使用權，符合詳細規劃的，依法完善相關用地手續。其中，符合劃撥用地目錄的，按劃撥方式補辦手續；不符合劃撥用地目錄的，可按協議出讓方式補辦手續。以出讓方式補辦地下空間國有建設用地使用權的，對出讓起止年限的設定，原合同有約定的從其約定。沒有約定的，從施工許可證發放之日起計算，終止日期不得超過其確定用途類別對應的最高出讓期限，并與地表國有建設用地使用權剩余年限相銜接，納入合同或補充協議。

（三）明晰地下空間建設用地使用權權能。城市地下空間國有建設用地使用權自登記時設立，所涉建設用地使用權、建（構）筑物所有權應依法辦理不動產登記，可依法轉讓、出租和抵押。

六、保障機制

（一）加強組織領導。各地自然資源主管部門要加強與政府相關部門的工作協同，按照職能分工共同推進地下空間資源的規劃實施、開發利用等工作。有條件的地方，可結合本地實際制定或修訂相關地方性法規、規范標準。

（二）健全監管機制。強化安全底線要求，嚴格規劃條件落實，任何單位和個人未經批準不得擅自改變地下空間的使用功能、規劃條件和土地用途。強化合同履約動態監管，確保依規依約開發利用。加強監管協同，建立監管信息共享機制，推動形成監管合力。

（三）強化信息化支撐。建立健全地下空間數據信息歸集、查詢和更新機制。地下空間的現狀底圖底數、資源綜合評價、規劃數據、審批供應、規劃許可和規劃核驗等信息，應及時納入國土空間規劃“ 一張圖”實施監督信息系統。

自然資源部

2024年7月31日